程序权利滥用及其法律规制

    ——以民事诉讼为视角

对于实践中程序权利滥用的情况，实务界与理论界表述不一。诸如“恶意诉讼”、“程序滥用”、“滥用诉讼程序”、 “滥用诉权”、“诉讼权利滥用”、“滥用司法资源”、“妨害诉讼秩序”等不同概念，尚无权威定义。笔者采“程序权利滥用”，具体指民事诉讼法律关系主体出于恶意或其他背离诉讼目的的动机，非常态行使诉权或具体程序权利，妨碍诉讼程序的展开，从而损害他人合法权益、干扰诉讼秩序的行为的总称。根据主体不同，有审判人员滥用审判权、检察人员滥用抗诉权、诉讼参加人滥用诉权和其他权利、其他诉讼参与人滥用法律赋予的鉴定权、作证权等。限于篇幅，本文仅讨论诉讼参加人滥用程序权利的行为。

一、程序权利滥用行为的类型化

民事诉讼中的程序权利滥用大致可区分为两大类：第一类是对诉权的滥用，包括狭义上的诉权滥用与恶意诉讼，都是当事人为谋取不正当利益而启动诉讼程序。前者指虽有诉权但不合理地使用，后者指根本无诉权而起诉。根据具体形态，有学者将其分为欺诈性诉讼、骚扰性诉讼、轻率性诉讼、多余性诉讼、重复性诉讼、琐碎性诉讼等六类。[[1]]

第二类是对具体程序权利的滥用，它存在于诉讼启动之后的各个程序与环节中。根据主观动机的不同，可以分为盲目行使程序权利、恶意行使程序权利、不当行使程序权利[[2]]。根据权利类型的不同，可以分为典型性程序权利滥用，非典型性程序权利滥用[[3]]。典型性程序权利是指民事诉讼法明确规定且有详细制度安排的当事人基本程序权利，主要包括管辖异议申请权、申请回避权、上诉权；此外，则属于非典型性程序权利。它们有些有明确的法律依据，如申请延期开庭、简转普、财产保全、司法鉴定等，有些法律没有明确规定但可依诚实信用等法律原则或法理推出，如主张变更、证据突袭、拒绝质证、拒绝送达等。具体来说，程序权利滥用行为一般有以下类型：

（1）恶意起诉。当事人没有诉权，故意提起无事实和法律根据之诉，从而达到诉讼之外其他目的的诉讼行为。其动机多样，诸如干扰对方正常生产生活、贬低对方社会声望、制造商业机会、窃取商业机密、诈欺钱财等等，不一而足。

（2）滥用起诉权。当事人虽有诉权但滥用该权利，起诉是为了达成该诉讼程序以外的其他目的，进而给被诉人造成损害。如骚扰性地反复起诉后申请撤诉、为寻求最有利的结果而多个法院重复起诉、提起不必要的琐碎性起诉等。从广义上讲，虚列被告或第三人以骗取管辖，或者无理反诉，也属于这一类。

（3）滥用答辩权。答辩应以法律和事实为依据进行，而有些被告在答辩时无视基本事实，随意解释法律和对方证据，进行恶意抗辩。如某案件被告公司开庭辩称原告催款函上的签收人不是公司员工，只能延期开庭，原告无力举证便只有申请法院调查取证，结果发现是其副总经理。

（4）滥用管辖异议申请权。这种情形较为常见，表现为当事人明知法院对案件有管辖权，仍然以种种于法无据的理由提出管辖权异议，达到延误诉讼的目的。当事人通过提起管辖权异议拖延时间，增加对方诉累，以此逼迫对方放弃正当利益，或在此期间寻找补充证据，或转移财产以逃避执行。

（5）滥用回避申请权。在法官、书记员等不存在回避事由的情况下，当事人不正当地行使该权利。由于审判人员无权对当事人回避申请作出决定，即使申请理由明显缺乏依据，也要中断诉讼程序。目前，当事人提出回避的情形虽不多见，但应引起重视。

（6）滥用上诉权。当事人明知上诉无理，为拖延时间或获取其他不正当利益而行使上诉权。上诉后或者不在规定的期限内依法缴纳上诉费，或者制造其他程序障碍，使案件长期处于悬而未决的状态。在此期间进行转移财产造成执行难、或者获取资金占用收益、或者造成对方诉讼疲惫达成调解，此种情况在当事人强弱失衡时为害尤甚，如劳动争议、人身损害赔偿纠纷。[[4]]

（7）滥用举证质证权。此类行为在《证据规则》出台后已经大为减少，但仍存在。如有的当事人隐藏关键证据，在对方举证期限即将届满时提交，如对方因此补充证据，则庭审时拒绝质证；有的当事人则分批次地提交证据，不断补充新证据，使诉讼程序复杂化。

（8）滥用鉴定申请权。此类在民事审判也较为常见，特别是人身损害赔偿纠纷中，很多受害人因为无钱交住院费，在一面以拖延程序威逼一面以现金利诱的情形下，无奈选择妥协。

（9）滥用公告送达。有些人趁对方当事人外出时而起诉，法院公告送达后，据此作出缺席判决，支持起诉方的诉讼请求。有些当事人恶意逃避法院传票或文书的送达，使法院不得不采取公告送达，致使诉讼效率大打折扣。

（10）滥用其他程序权利。如申请调取不属法院取证范围的证据、无理申请简转普、无正当理由申请延期举证、编造理由申请延期开庭、恶意刑事告发或其他起诉而申请中止审理、无必要申请财产保全、滥用撤诉权。

上述分类仅仅从民事诉讼角度进行列举，不包括执行程序，也不包括刑事诉讼与行政诉讼。概言之，程序权利滥用行为具有以下特点：（1）滥用权利的行为主体除了当事人之外，也包括其他诉讼参与人，大部分有律师参与；（2）滥用程序权利已经渗透民事诉讼程序的各个阶段，包括起诉、庭前准备、审理中、审结后；（3）目的动机各不相同，有的出于情感因素或报复心理，有的为拖延时间以转移财产逃避执行，有的为谋取不正当利益甚至非法利益。[[5]]

二、滥用程序权利的法律后果

民事诉讼中的程序权利是当事人实现其诉讼目的的基本保障，人民法院既要保障当事人充分行使程序权利，又要采取必要措施防止当事人的滥用行为，以保障司法秩序的良好状态。

（一）贯彻程序法定主义，建立识别标准

民事诉讼法属公法范畴，只能被严守而不能被随意变更。当立法者将民事诉讼行为所应遵守的条件、方式、步骤、环节和阶段一一明确制定成法律并颁行时，程序法本身已经为我们提供了程序合法性的评价标准和评价依据。在国外立法例中，程序法从积极、正面的角度对诉讼权利的行使作出规范，程序规则非常细密精致。明确程序权利行使应当具备的条件和遵循的程序，其反面就是对不正确适用程序规则的禁止。在此基础上，法院有明确依据能够及时阻止和制裁程序滥用行为，当事人有了法律预期，自觉减少了此种行为。有学者认为，在德国、奥地利等国家，“总体而言，禁止程序滥用的实际意义是很小的” [[6]]。程序法定主义能够为识别程序滥用行为提供起码的依据，应继续加强程序理念，以正当程序来判断、预防和制裁程序滥用行为。我国应适应程序法定主义要求，完善诉讼程序立法。面对我国的民事诉讼法律化程度不高、法律规范之间的不协调、立法语言不明确、法律规范结构不合理等问题，民诉法过于简单与原则、隐性规则横行等为程序滥用提供无穷空间。因此，应整合司法解释，增强可操作性，不断完善程序立法，这是有效规制程序权利滥用行为的必然要求。

（二）引入诚实信用原则，维护程序正义

很多程序权利滥用情形，恰恰是行为人采用了形式上合法的诉讼行为，但并非是为维护自己的利益以寻求司法救济，而是不正当地利用诉讼程序从而导致对方当事人的损害。程序正义的维护并非符合诉讼法的形式规定就可以了，还应当符合最基础的正义观念。从19世纪末开始，诉讼制度所具有的公共性质被日益强调，公平诉讼观渐居于主流地位。“一方当事人不仅追求自身利益的实现，还应当兼顾对方当事人的正当利益、第三人利益和社会公共利益，这与当事人的真实义务存在着某种契合。自己手中的事证不开示的自由已受到限制，从而改变了辩论主义的理念内容。”[[7]]随着社会的发展，诚实信用原则这一概念被赋予更广泛的意义，许多国家在民事诉讼领域里将其采用为指导原则，亦应为我国民事诉讼法所借鉴。[[8]]当事人双方应在平等的基础上为实现诉讼正义这一共同目标而公平地进行诉讼，以正当方式行使程序权利，否则将受到否定评价。诚实信用原则实质上是一种道德性条款，是对程序法定主义的补充。在民事诉讼法中规定诚实信用原则，是为了弥补程序法律功能的不足，增强法官平衡诉讼程序的权力。

（三）确立明确法律责任，搭建惩戒网络

从各国的立法和司法实践来看，多数国家都承认滥用程序权利是一种侵权行为，行为人应负民事上的侵权责任，我国民法学者对此已有一定研究。根据侵权行为的一般理论，程序滥用侵权行为的构成要件是：（1）程序权利滥用者存在过错。（2）实施了滥用程序的行为。（3）滥用程序导致了相对人民事权益的损害。（4）受害人之损害与滥用程序者的违法行为之间存在明显的因果关系。对于滥用程序权利的民事责任，主要有财产方面的赔偿责任和人身性质方面的责任（如损害赔偿、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉等）。在此对程序滥用的实体侵权责任问题不做更多阐述，只从程序法的角度去探讨程序滥用及其规制。对于程序滥用的行为应当考虑利用程序法本身来进行制裁。根据程序法的自身规定，程序滥用者应当承担程序性不利的法律后果。程序性不利后果即是对诉讼行为人违反民事诉讼法、不履行诉讼法规定的程序义务或侵犯其他诉讼主体的程序权利时所应承担的后果，包括程序权利减损、诉讼行为的无效、重作以及经济上的制裁：1、程序权利的减损。程序权利的减损是指由于诉讼行为人实施了滥用程序权利的行为，使其原本享有的程序权利全部或部分丧失。民事诉讼法学中的失权理论，即是一种典型的程序权利减损。如当事人经常滥用提出证据的权利，进行证据突袭，进而拖垮对方当事人，迫使其接受不利和解，或者拖延诉讼。举证时限制度就是充分强调当事人在提出证据层面的义务，对当事人在举证期限内没有提出证据即丧失提出证据的权利，丧失证据提出权则其主张的实体权利即无从保障。最高人民法院《证据规定》第34条确立了举证时限制度，负有举证责任的当事人应当在法律规定的时间内提出证据，逾期不提出证据，将可能导致证据失权的法律后果。2、诉讼行为的无效与重作。民事诉讼行为无效，是指法院对于那些存在严重程序违法或者程序瑕疵的民事诉讼行为，直接宣告其丧失法律效力的制度。这是大陆法系国家比较发达的一项程序性责任制度，是针对严重的程序不当的情形，并只有在法律明文规定的情况下才确立诉讼行为无效的后果。民事诉讼行为被确认无效后，如果该诉讼行为对诉讼公正的实现确有必要，则意味着该诉讼行为必须重作。在法院应回避而未回避，应公开开庭而未公开开庭等程序违法引起的重审、再审即属典型的程序诉讼行为重作。目前，我国民事诉讼法规定的法院程序性责任类型主要是“撤销原判，发回重审”和“撤销原判，驳回起诉”，这两者都是诉讼行为无效的不同体现，对于滥用程序实施违法行为的法院而言，确实带有一定的制裁作用。3、经济上的制裁。这是对于滥用程序者来说是一种更严厉、更有效的方式，主要有两种做法：一种是对滥用程序者科以罚金，我国民诉法第101-103条规定了适用罚款的诸多情形。其中“违反法庭规则”、“伪造、毁灭重要证据和妨碍人民法院审理案件”的情形应当属于本文讨论的程序权利滥用。根据这些条文，“人民法院在审理中发现当事人存在上述行为的，可以对其处以1000元以下罚款或15日以下拘留；对单位的罚款金额为人民币1000元以上3万元以下。”一种是责令程序滥用者负担一定的诉讼费用。责任费用制度具有鼓励诚信诉讼、惩罚滥用诉讼的作用。在有程序滥用行为的情况下，当事人双方在负担一般诉讼费用后，法官有权判定将受程序滥用行为侵害者（或是维护程序不被滥用者）的全部或部分诉讼费用转移给程序滥用者负担，从而救济受害方当事人。这是从改变诉讼费用分担的基本原则的角度来规制滥用诉权的当事人，即使滥用程序的当事人胜诉，他同样将承担由于滥用程序而导致的诉讼费用。

三、对程序权利滥用行为的规制

“诉讼法授予当事人以及法院许多权能，并不能保证这些权能本身都被按规定的目的行使”[[9]]。如果诉讼权利被不正当地行使，可能给其他诉讼参与人造成损害。民事诉讼被过度自由地使用也会浪费宝贵的司法资源，加剧有限的司法资源与民众救济需要之间的矛盾，进而损害民众对司法的信任，最终将严重损害司法权威。因此，加强对程序权利滥用行为的规制是势在必行。

（一）修改人民法院诉讼费收费办法

当事人提起诉讼或行使程序权利，必然会考虑相关成本与收益，所以可对当前诉讼费用收费办法进行改革，通过经济手段调整当事人的行为。主要有：（1）针对因诉讼费普遍下调造成的滥诉现象，应适当提高案件的案件受理费标准。同时，实行弹性收费，赋予法院在一定范围调整收费标准的权力，结合诉讼费减免制度与法律援助制度，在保护弱者权益同时使法院拥有制裁滥诉行为的手段；（2）实现差别收费，如劳动争议的用人单位方、人身损害赔偿的侵权方，不应适用同一收费标准，真正保护弱势群体；（3）针对财产保全滥用情况，去除不论申请金额大小以5000元为上限的规定，并加大对保全申请错误的赔偿力度；（4）案件未缴诉讼费用之前，暂不进行送达；（5）切实执行收费办法中关于证人出庭费用、律师费、鉴定费等程序费用的负担规定，加大审查力度，补偿相关诉讼参与人因滥用程序权利而产生的经济损失。

（二）加强立案审查

随着程序主义的时兴，学术界有将诉权无限放大、实务中存在“开门立案、关门审理”的趋势，加剧了案多人少的矛盾。对民事诉讼秩序的维护要从立案环节抓起，立案部门要尊重起诉人的诉权，但也应保护被诉人的权利。立案庭应定性为审判部门，是审判流程的有机组成部分，赋予审判权，以加强对当事人诉权的审查力度，包括法律审查与事实审查，起诉所主张法律关系构成要件的证据应基本完备，诸如仅提交物业服务合同就能提起物业诉讼、依据个人账本就提离婚后财产纠纷等现象应得到有效治理。

（三）加强送达制度

送达工作的重要性没有得到重视，许多人甚至将之完全当成一个事务工作对待，事实上送达环节关系到程序顺利开展与审判是否合法。我国送达制度已不能完全满足现实需要，送达难问题日益突出，成为审判流程瓶颈，当事人常通过拒绝送达、逃避送达等方式制造诉讼障碍，或者利用伪造证据进行公告送达以获利有利判决，应根据现实情况变化改革送达方式，设置专门的程序法官加大对公告送达的审查力度。

（四）完善管辖异议审查

管辖异议能以最小成本完成最大拖延程序功效，因而成为程序权利滥用的重灾区。防止这种现象，除了前述加大费用制裁外，还要调整“一提管辖异议四个字，本院裁判权不确定”的观念，异议应当附有相关证据支持，否则不予受理，以异议形式不合法直接以通知形式不予受理，而不全采用裁定驳回书方式；对于仅以被告所在地确定管辖的案件，赋予一裁终局权，[[10]]以复议权与再审权而不是上诉权予以救济。

（五）规范上诉权的行使

虽然通过诸如判后答疑等方式促使当事人服判息诉，但案件上诉仍呈增多趋势，有戏称上诉已成审判中不能预见、不能避免、不能克服的“不可抗力”，当事人上诉心态各异，拖延执行或恶意制造对方诉累占很大比例，事实上多数上诉案件都维持了原判。建议：（1）上诉案件的缴费审查工作由一审法院处理，未缴费的上诉将不按上诉处理；（2）对部分案件实行一审终审制，如小额诉讼、当事人达成诉讼契约的案件；[[11]]（3）二审法院查明当事人除拖延诉讼目的外，除可即案判决赔偿其他诉讼参与人的经济损失外，还可对其处以高额罚款；（4）明确一审裁判的确定力与拘束力，规定上诉人在二审期间不得擅自转移财产，若转移财产应向相对方当事人提供担保，否则，其转移财产的行为无效，受损害的对方当事人可以要求法院执行被转移的财产；（5）采取保护性措施，比如为防止利用上诉制造对方困境，切实加大先予执行的力度；为防止转移财产，应加大一审判后财产保全的力度，而目前这二个制度适用条件严格，有程序虚设的危险。

此外，还要加大对当事人申请撤诉的审查，根据法律规定，如果因此损害他人权益的诉讼，可不准撤诉，或准予撤诉时裁决赔偿。需要特别说明的是，为防止审判权利用反程序权利滥用制度，非法剥夺当事人正当程序权利，建议规范加强庭前准备，由专业程序法官处理程序性事项，并就重大程序决定设立裁决委会员，赋予当事人上诉权、复议权、再审权等救济权利。