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服务性审判管理模式的探索与实践
---以雨花区法院审判管理改革为视角
长沙市雨花区人民法院 陈金磊
自1999年以来，最高人民法院三个《五年改革纲要》将审判管理工作摆上了司法改革的重要议事日程，为深化司法改革、促进公正高效指明了新方向。雨花区法院借势发力，一路高歌猛进，不断转变理念，以提升审判质效与司法能力作为审判管理改革的价值追求，以服务审判需要、支持审判发展作为审判管理的出发点与落脚点，建立健全审判管理监控系统、评价系统和成长系统，经过十余年的努力，已基本形成以审判流程管理为依托、以审管办为主体、以服务审判为宗旨，全方位、多层次、系统化、规范化的审判管理体系。
一、服务性审判管理模式的理念支持
服务性审判管理首先体现在服务审判执行工作需要。法院以审判为中心任务，审判管理应以服务审判工作、促进审判发展为价值目标，在管理中搞好服务，在服务中加强管理，为领导层提供及时准确的数据分析与客观详尽的决策参考，为审判人员提供前瞻性指导与实时性服务，不断开创审判管理的新局面。在实务中，充分认识到审判管理不是单纯的约束与控制，尽量淡化“管”的色彩，努力突出“理”的功能，通过整合梳理审判、数据、智力等各种资源、搭建沟通交流平台、积极协调内外部关系、主动参与审判流程改造，有力促进审判质量与效率的提升。
服务性审判管理其次体现在服务法官发展需要。在审判管理工作中贯彻以人为本理念，就是相信人、依靠人、为了人，要以全院工作人员为根本力量源泉，始终强调专业管理与自我管理、宏观管理与微观管理、行政管理与业务管理的融合，着力推行全员管理与全程管理；同时，将促进法官的全面发展确立为审判管理的终极价值，管、帮、促相结合，加强司法能力建设，夯实审判水平的全面提升与长效发展的基石。
服务性审判管理还体现在服务审判改革需要。传统的司法改革主要指审判方式改革，管理的基础与对象的变革，必然联动到管理方式的改革。审判管理亦不能超脱于审判业务之外，而是渗透与融合于审判流程之中，因此，审管工作不仅要尊重审判规律，实现科学管理，更理当高瞻远瞩，以引领、助推与服务司法改革为已任。
二、服务性审判管理模式的运行情况
雨花区法院在全院面临案多人力的情势下，仍为审判管理部门配足配精了法官与工作人员，力量逐年增强，如2008年为5人，2009年为6名，2010年为9名；同时，贯彻全员管理理念，推行与信访办、研究室、纪检监察室等部门联合工作方式，建立各庭室长常态联系机制，各庭室负责人与法官根据审判管理制度的要求，作为机动力量，参加支持审判管理工作。
为贯彻落实最高院的司法改革精神，配合本院的审判流程改革，审管部门不断整合业务，调整角色，转换职能，以更好地服务于审判与执行工作。除传统审判管理职能外，近几年来扩展了以下职能：将司法统计分析与绩效管理工作合并，保证数据统一性；落实最高院司法公开的规定，集中管理文书上网、庭审公开等工作；针对反映强烈的司法鉴定工作，进行归口管理；落实最高院《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》，被指定为审委会日常工作部门，等等。
雨花区法院的审判管理工作，高阶定位、锐意改革、负重前进，取得了比较好的成绩:在案件数量年增幅超10%的情况下，总和结案率一直保持在90％以上，年人均137件以上，案件质量优秀率在全省稳居前列，审判质效整体提升；为司法行为制定标准，长抓不懈，在全省基层法院法官形象社会公众评价中，多年以来排在先进行列，司法形象大大提升；案件评查机制已经深入人心，全院形成浓烈的业务学习与理论研讨氛围，裁判统一性与自由裁量权问题根本改善；通过指标引导、例行通报、审限跟踪等举措，全院司法绩效大幅提升；接管司法鉴定后，全面清理积案，规范管理流程，主动介入服务，司法鉴定这一审判瓶颈得以攻克；推动审委会改革，规范日常工作，使之成为指导、服务审判的另一重要平台。
三、服务性审判管理模式的体系构建
在体系建设方面，经过不断优化管理结构、创新管理方式，雨花区法院以审执业务为中心，服务法官发展，服从改革需要，基本形成了以审判管理监控系统、评价系统、成长系统为主干三位一体的审判管理闭环体系，营造良性的管理生态，推动法官的自我管理与自我成长，最终实现审判管理水平的内生发展与持续改进。
（一）多措并举、实时督导，强化审判管理监控系统。该系统目的在于审判管理重心前移、全程履盖，实现从结果审查到行为监控、从事后救济到事前预防与事中控制、从被动监督到主动服务的转变，以期防微杜渐，防范未然。主要举措有：
其一、规范司法行为。采取言之在先、引导于后、监控其中的方式，首先制订规范，明确工作标准，通过指标设立与权重变化，进行价值引导以改变行为，并加强日常监控，及时查漏补缺。比如：立案环节，紧盯立案变更率，严查规避管辖或伪造管辖问题；庭前准备环节，指导合理排期，统一程序性事项的处理程序与标准；执行环节，制订《关于执行案件中裁决事项的处理规定》，规范执行裁决权，安排专人审查执行文书，跟踪提醒执行期限。
其二、监督庭审过程。出台了《关于加强庭审督查和庭审笔录检查的规定》、《庭审督查规范》等制度，从2005年开始，审管办可通过实时视频设备同步检查全院庭审情况，并随机选出全院1/3的庭审案件，从按时开庭、仪表举止、规范用语、法警执勤、庭审程序、庭审笔录、合议规范等方面进行监控，每月向全院通报庭审情况。此外，聘请了12名人大代表、政协委员、法官形象监督员，每年组织他们旁听庭审5次以上，对反馈的意见与建议予以落实，主动接受外界监督。
其三、审限跟踪提醒。时间是行为的组成部分，雨花区法院始终严抓审限管理，程序转换、剔延审限的审批权限经历由庭长到主管副院长的逐步收缩的过程，2011年起统一由院长审批，审管办受权日常管理，同时，在审限的基础上，细化子流程节点，明确办理期限，审管办专人专职进行审限与事务办理期限进行跟踪、提醒，对超限的案件，分析原因，视情做进行处理，对积案进行催办、督办或提请诫免谈话，近三年来每年进行审限提醒与催督办案250件以上，均在期限内审结。
其四、介入廉政审查。廉洁司法是审判管理的内在要求，在审判管理过程中，与纪检监察部门联动，建立了廉政监督卡、“五个严禁”监督卡的发放制度，作为审判监督与社会监督的重要沟通渠道。规定案件在送达传票时，必须同步送达廉政监督卡和“五个严禁”监督卡，结案后，由纪检监察部门回收。在办理取保候审、提前解除拘留措施、解除财产保全、发放案款手续时，与纪检监察分别就审判问题与作风问题提前介入审执环节的廉政审查。
（二）目标管理、科学考核，完善审判管理评价系统。该系统旨在实现从主观管理到客观管理的转变，对审判管理目标实行量化管理，逐级分解到庭室与个人，并通过评价程序，考核业绩，确定责任，及时救济。主要制度有：
其一、目标管理制度。审管办从2004年开始负责全院审判绩效管理，每年年初参与制订各部门的绩效目标，通过逐级分解，最终落实到每个岗位，使每位工作人员都有明确的工作标准与奋斗目标。每月、每季召开绩效分析会议，每个部门和每位法官的结案情况、案件改发情况、调解结案情况、信访情况等每月在局域网上排位公布，全院各岗位的工作绩效量化于阳光下，并将年底最终考核的结果与庭室评先评优、个人晋职晋级和目标管理奖励挂钩，强化激励。
其二、案件评查制度。制订了《案件瑕疵等级标准》，对被二审发改判案件、再审案件、信访案件，实行承办人自查、审管办初查、案件质量考评小组评查、法官考评委员会复查的四级评查制度，从事实认定、适用法律、裁判说理等方面进行分析，确定质量责任。我院对评查报告提出高质量、严要求的标准，不局限于合法性审查，还包括合理性评价，不局限于案件本身，而是全面剖析，找出原因，提出对策，或统一裁判标准，防止出现类似错误。评查后形成详细的评查报告，认定责任，通报全院，给全体审判人员以警示教育。
其三、报结普查制度。雨花区法院的报结普查制度有近十年的历史，所有案件在审结后归档前都要送审管办审查，凭报结审查表收卷归档后才视为结案。为此，我院制定了《案件质量评查规则》，实行庭室自查与专门普查、形式审查与实质审查相结合的机制，对每个案件从立案到结案、从程序到实体进行全面审查，对发现的问题，退回整改，并每月进行分析、讲评与通报，通报结果作列入年终考核范围，并根据报结中发现对典型性、普遍性问题进行分类指导。
其四、案件回访制度。雨花区法院对审判质量的评价主要为程序公正，兼顾实体公正，着重从法律效果上把关，但同时，开展案件回访制度，每年选择部分案件，由审管办负责对当事人和代理人、人民陪审员等进行调查回访，对法院的办案作风、办案效率、司法廉洁、案结事了等情况的满意度进行综合评价，了解案件处理的社会效果与政治效果，将之列入审判管理的评价体系。
（三）转化成果、持续改进，建设审判管理成长系统。雨花区法院立足人的发展，提升境界，着眼实务，着力提炼，巩固与转化审判管理成果，培养全员学习意识，建设全院管理文化，打造审判管理的闭环系统，旨在促使审判管理的持续改进，实现司法能力的不断提升，为审判水平的长效发展积蓄后劲、夯实基石。主要措施有：
其一、通过改革评查机制增强实务能力。自2009年开始，吸收多名一线法官参与到案件质量考评小组，通过一线法官问诊案件质量，突出了法官的自主参与和自我管理，使评查人员构成更趋民主与科学，确保考评结果的代表性和有效运用。加大考评程序的透明度，充分展示各方意见，多种观点公开交锋，本身就是一个相互学习相互提高的平台。案件评查结果不就案论案，而是深入思考、提炼观点，形成结论，以“提示”、“规范”、“附注”等形成固定成果，《评查报告》网上公示，对全体审判人员有着教育与示范作用，每期的评查报告是全院干警必读必藏的“内部刊物”，成为事实上的办案指南。
其二、利用审判理论研讨年会提升理论素养。连续举办了十二届的审判理论研讨年会是雨花法院的光荣传统，已成为全院干警每年一度的理论盛晏。每次年会邀请了省市法院领导、大学专
其三、根据审判实务需要组织专题调研。审管办综览全院案件，纵观整体流程，掌控全院数据，集中矛盾焦点，汇集不同见解，蕴藏了丰富的调研资源。审管办针对审判中的热点、焦点、难点问题，组织调研，指导审判，比如，关于合同解除或确认无效后利息的返还问题，问题虽小，但二级法院有不同见解，同级法院也有不同判决，导致不少案件改判，再比如拆迁中涉“出嫁女”权益保护问题，审管办独力组织或与其他庭室合作进行专题调研，形成意见颁发全院，作为审判参考。
其四、针对热点焦点问题统一裁判标准。在审判管理过程中，发现不同庭室不同法官对类似案件的裁判标准不一致的，及时研究，组织协调，以文件转发、政策普及、评查通报、临时通知、温馨提示等方式，或制订意见报审委会决定，进行内部指导，规范法官的自由裁量权。比如制定了《人身损害赔偿案件办案标准》，统一了该类案件的赔偿项目、赔偿范围和赔偿标准；2010年，在对某案进行专项评查中，对离婚案件中如何从便于执行的角度分割抵押按揭房屋、如何规范调解过程、审核调解协议等提出了建议，作为本院审判委员会指导意见下发，统一裁判标准，巩固审判管理成果。
四、服务性审判管理模式的方式创新
审判管理同样面临着案多人少的矛盾，雨花区法院不断创新管理方式，软硬结合，着力推动管理的科学化、服务化、实时化、规范化，提升了审判管理的效率与效果。
首先是科学化管理。根据管理信息化与办公自动化要求，投入600多万元自主开发了法院管理信息系统，审管办不仅承担着系统推广应用的任务，还主动收集管理需求，积极部门协调，推动信息系统的优化改造，完善管理手段。信息系统设有审判流程动态跟踪模块、司法绩效管理模块、案件质量评查模块等强大功能，管理信息实时收集，管理指令快速传达，管理结果及时反馈，为审判管理提供了强有力的技术支持。审判管理亦可从繁重的数据收集汇总工作中解脱出来，充分挖掘数据潜力，加大数据分析力度，提升审判管理的前瞻性与主动性。
其次是服务化管理。雨花区法院的审判管理在主动服务上下功夫，提升管理工作的前瞻性与补位性，在日常管理中，多设正面指标，多作正面评价，多为提醒，少用通报，减轻抗拒心理，善用积极引导。比如就案卷质量问题，不停留在事后整改与通报，2010年就报结普中查发现的普遍性、典型性问题，推及可能出现问题的环节，发布了五期“报结友情提示”，并制作“电子样本案卷”，开展书记员培训，使案卷质量得以提升，2011年改革报结审查表，增加自查清单，对报结常见问题进行直观提示，减轻因反复整改造成庭室报结负担。
其三是实时化管理。不断加强审判管理的实时化与动态化，及时发现问题解决问题，逐步实现从结果管理向行为管理的转变。比如通过实时视频设备同步检查全院庭审情况，对庭审行为进行抽查通报；通过信息系统对诸如程序转换手续、剔除审限审批申请等进行核查，对即将超限案件事先提醒，并列入日常事务。
其四是规范化管理。内部管理亦要有“法”可依，工作人员的行为有客观的标准与明确的预期，才能形成有效的激励与约束。审管办一改制度执行与监督的被动角色，积极主动参与制度起草与规则制订，促进司法行为的规范化与效率化，比如：调研本院审判流程改革，起草子流程节点期限管理方案，会同民庭对程序性事项处理予以规范，参与规范执行裁决权的制度制订。
五、服务性审判管理模式的总结思考
总结回顾雨花区法院审判管理改革历程，有助于加深对审判管理工作的理解，提高贯彻“三五”改革纲要精神的认识基础和实践依据，并为进一步完善审判管理模式确定努力方向和工作目标。
一是始终突出服务性。审执业务在法院工作中占中心地位，审判管理应围绕此中心开展服务工作，不断加强服务的效率与效果。审判管理以提高法院审判质效与法官司法能力为终极目标，以为法官减负为已任，将前瞻性预防管理、实时性行为管理与事后性责任管理相结合，动态跟进、主动补位，及时发现问题，全面分析问题，积极解决问题，以优质服务推进各部门与节点之间的无缝衔接。
二是继续强调实效性。审判管理工作十分庞杂，管理范围有很大的弹性，要防止管理空化、泛化的倾向，在审判负荷不断增加的情况下，应分清主次、理出重点，掌握底线、抓大放小，求取平衡。具体工作中，要深挖数据潜力，从实务中提炼重点、集中焦点，并就审判管理瓶颈环节进行有针对性的专题调研，分析原因，确定措施，从大处着笔，于小处落墨，查漏补缺，有的放矢。
三是努力增强协作性。管理目的旨在实现管理资源的优化配置，要着力推动审判资源整合，加强协调，减少内耗，强化各审判组织之间、审判组织各成员之间、各审判管理组织之间、审判组织与审判管理组织之间、审判组织与辅助人员之间的工作协同，落实内部庭室沟通协调的常态联系机制，自身亦要加强与各庭室局的配合与协调，形成合力，还要积极地争取党委、政府与上级法院的支持。裁判是一项高智力性工作，应注重构筑机制、搭建平台，通过诸如学习互助小组、评查投票系统、内部论坛、知识仓库等形式，分享智力资源，集中裁判智慧，保障案件质量。
在审判管理过程中，我们也发现了一些问题并提出了相应的解决措施：一是审判管理依托于审判流程，但难脱部门管理的现实桎梏，且流程分割与裁判思维统一性之间存在着内在冲突，如何化解，成为当前审判管理需要解决的重要课题。二是评价与考核的分离问题，审管办负责审执相关数据的统计与分析，但由其负责对数据的定性，权威性不足，对抗性增加，不利于服务功能的实现，建议审管办只负责提供数据、核实事实、分析原因、提出建议，由专门的权威部门进行定性与归责。三是社会对法官提出三种效果统一、案结事了等综合性评价标准，审管办此前从规避裁判风险出发，针对证据采用随意性现象，一直主张限缩自由裁量权，但亦伴生了机械办案或消极办案现象，自由裁量权系法官办案的必要权力，应在能动性与规范性求取平衡，建议对裁判文书分级复核，承办法官对法律与事实部分负责，庭长对政治效果与社会效果把关。四是审判管理竭力推动成果的固定与转化，但精力与资源不足，效果有待提高，建议与研究室共同研究，确定课题，在本院内或招标，研究成果服务于审执实务。