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直面社会矛盾 主动转换角色
新形势下基层人民法院主动参与社会矛盾化解的思考和实践
长沙市雨花区人民法院院长 刘建军
当前，我国正处在发展的重要战略机遇期，同时也处于社会矛盾凸显期，群众利益诉求、意见表达及社会价值判断呈现多元化特征，加之在社会管理过程中不同程度地存在急于求成、方法简单、忽视群众利益等情况，各种社会矛盾日益凸显。近年来群体性事件及个体极端行为时有发生即是明证。社会和谐状态受到破坏，人民群众对这种状态感到不安、不满，不确定感增加。在这种社会大变革、大调整的背景下，基层人民法院需要更新思维，勇于直面社会矛盾，主动进行角色转换，深入参与到社会管理中来化解社会矛盾。
一、人民法院应理性面对当前社会形势
认识世界才能改造世界，充分认识社会形势，把握当前社会矛盾纠纷的特点，有助于法院找准自身定位，为更好地参与社会管理创新，积极化解社会矛盾奠定坚实的基础。目前，我国正处于现代化进程中，改革开放前高度一元化管理体制已经解体，社会形态发生着深刻的变化。
（一）政府职能发生重大变化，“全能国家”正在变为“有限政府”。政府以经济建设为中心，有所为有所不为。我国已经从一个“全能国家”转变为“有限政府”，政府所掌握的公共资源是有限的，因此政府职能的内容和范围也是有限的。政府越来越难以独自承担社会管理的重任。
（二）我国社会已经从一个“整体性的社会”转变为一个“多样化的社会”。整个社会出现了“四个多样化”，即经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化。我国社会结构也发生了深刻的变化，在新经济组织和新社会组织中，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业者等新的社会阶层。我国社会生活和人们的思想观念都出现了多样、多变的特征。一个多样化的社会是一个充满创造活力的社会，也是一个容易走向“碎裂化”因而需要整合的社会。多样化的利益需要协调和整合，多样化的资源需要整合，孤立的个人需要整合进各种大大小小的新的社会共同体中以获得归属感和安全感，多样化的思想观念需要在求同存异和包容多样性中通过协商对话和平等交流形成社会共识和扩大社会认同。
（三）市场经济的迅速发展孕育出一个日益强大的私人部门。以长沙市雨花区为例，根据雨花区工商局的统计，到2009年底，我区已经有民营企业11068个，个体工商户23522户。市场化导向的经济改革促进了市场经济的发展，市场机制在资源配置中日益发挥基础性作用，私人经济部门不断发展壮大，私人部门所掌握的经济社会资源日益增多。
（四）民间组织大量涌现，公民社会初显雏形。据民政部统计，截至2007年3月底，在各级民政部门登记的民间组织总数已经达到353139个，其中社会团体190566个，民办非企业单位161430个，基金会1143个。从我区的情况来看，截至2009年底，在雨花区登记的社团组织有12个，民办非企业单位更是到了172家，而在2002年以前，雨花区还没有民办非企业单位的说法。民间组织已经成为我国社会生活领域的一支不可小看的力量，一个相对独立于政治国家和企业系统的公民社会已初露端倪。
（五）单位体制、街居制、严密的户籍管理制度等传统的社会管理载体发生重大变化，政府社会管理方式滞后导致社会管理出现了真空和盲点。我国的社会管理面临着“一变五增”的新情况，即老体制下的职工弱化了对单位的过分依赖，由“单位人”向“社会人”转变；新兴的多种所有制成分的“无主管”企业增多；外来人员、流动人员的比例增加；下岗失业人员增多；老龄人口增多；贫困人群增多。传统的单位体制既是国家对城市居民进行控制的主要载体，同时也是城市居民因单位的庇护而获得安全感、信任感、归属感的主要社会关系网络。在改革过程中，企业和单位已经将其传统的社会职能剥离出来，个人和单位之间变成一种双向选择的契约性关系，单位对于许多个人来说变成了一个单纯的工作场所。越来越多的“单位人”正在变为“社会人”和“社区人”。户籍制度的松动，城市化进程的加快，导致流动人口迅速增加。流入城市的农村剩余劳动力、下岗职工和待就业的大学生、人户分离的城市居民、待安置的转业退伍军人等大量流动人口或外来人口处于现有社会管理体制的调控范围之外，成为所谓“体制外人员”。以长沙市雨花区为例，该区现有常住人口53.7万，登记在册的流动人口就有39.2万，实际流动人口应该在50万人以上，因为按照目前的统计口径，是办理了流动人口证1个月以上的流动人口才登记造册。该区常住人口和流动人口的比例已经接近1：1。这些流动人员已经脱离原有的社会管理体制的轨道，处于两不管的真空地带。
（六）新时期现代化建设中涌现了大量新的社会矛盾。社会大转型引发了众多新的社会问题和社会矛盾，如信访问题、“三无”农民、房屋拆迁、土地征用、城市地摊、物业纠纷、企业改制等，社会矛盾呈现出利益冲突凸显、群体性矛盾增多、矛盾对抗性增强、处理难度加大等特点，特别值得注意的是党群、干群矛盾日益突出。在杨佳案发生后，网上出现了一些将暴力犯罪者视为所谓“英雄”的言论，永州法院血案、长沙芙蓉国税局爆炸案发生后，也有一些网民拍手叫好。这虽然不能代表社会主流，但不能不引起我们的深思。加之社会发展较快，法律规定滞后，民意表达渠道不畅，出现了“会哭的孩子有奶吃”的不正常现象，小闹小解决、大闹大解决，不闹不解决，这就导致了许多纠纷向对抗性方面转化，出现集体上访、越级上访、暴力冲突等问题。
二、人民法院应找准在化解矛盾纠纷中的自身定位
新形势下的社会问题和社会矛盾，对司法工作提出了更高的要求。司法工作具有自身的一定特质，即一定的滞后性、保守性和谦抑性，但是这并不意味着司法工作就应当固步自封、裹足不前。纵观法律的发展史，我们同样可以发现，在社会变革时期，司法适当的主动介入，反而会以其特有的权威性、终局性，强力推动社会的进步。比如说《权利法案》对英
一是要树立强烈的社会责任感。法院虽然不直接参与经济、政治、文化活动，但是正如柏拉图所说：“法律是一切人类智慧聪明的结晶，包括一切社会思想和道德。”法律以其独有的间接性、侧面性的规范指引作用，对社会产生着不可忽视、潜移默化的影响。面对日益纠结复杂的社会矛盾，面对人民群众不断增长的司法需求，人民法院必须正确认识和理解自身的职能作用和历史使命，以强烈的忧患意识、高度的政治责任感、必将胜利的信心，承担起更多的社会责任，发挥其在化解社会矛盾、维护社会公平方面的不可替代的作用。
二是要强化审判职能。人民法院参与社会管理创新、社会矛盾化解最基本的立足点是自身的审判、执行功能。法院通过对法律的运用解决社会纠纷，达到对社会秩序和政治权威的维护;法院通过调控官民关系，推进依法行政;法院维护利益平衡，参与社会决策。在当前社会变革时期，法律的不明确性及滞后性都十分明显，就必须赋予法官一定的自由裁量权，使得有漏洞的法律因为法官的能动而得到弥补。在这个过程中，法官的行为在某种程度上已经通过“法律之手”延伸到了社会管理领域。因此，人民法院应从强化自身职能、加强审判管理入手来研究如何更好地参与社会管理，参与到社会矛盾化解中来。人民法院做好自己的本职工作，审判公正、执行迅速，依法保护公民合法的利益，这本身就是对社会矛盾化解的一种重大贡献，是法律效果与社会效果的统一。
三是要主动延伸服务。司法具有被动性的特点，不告不理，不诉不立。这样固然有合理的地方，但是在社会大变革、大发展的背景下，人民法院这种慢一拍的态度可能落后于党和人民对司法的要求，落后于时代的发展。最高人民法院院长王胜俊在江苏调研时就指出：“人们常常把被动性视为司法自身的规律，这从“不告不理”和每一个具体个案中来看有其一定的合理性。但是从我国司法制度的本质属性和现实国情来看，能动司法更加符合当代中国经济社会发展的现实需求。”因此，结合司法的职能和功能的定位和社会大局的要求，人民法院应当主动出击，向前、向后延伸服务，为大局服务，为人民司法。坚持诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，以能动司法推进社会矛盾化解。唯有如此，才能提振社会对国家安全和社会和谐的信心，提振人民对社会主义现代化建设顺利进行的信心。
三、人民法院应坚持能动司法，充分运用司法手段来化解社会矛盾
人民法院发挥其能动司法作用，主动回应当下社会现实的新需求，有助于保障和维护人民群众的权益，发挥司法定纷止争、形成规则之治的功能，对当下中国秩序重构具有不可估量的现实意义。人民法院是社会矛盾化解的重要主体，在当前社会矛盾凸显的关键时期，人民法院更应当及时调整工作思路，以改革创新的精神，将法院自身的工作机制和方式的创新融入社会矛盾化解之中，积极改进矛盾化解方法，不断提高司法能力和水平，实现司法化解矛盾与社会化解矛盾的良性互动。
1、更新司法理念，主动参与社会矛盾化解
推进社会矛盾化解，其实质是实现当事人利益的衡平；基本途径是有效整合社会资源，形成社会矛盾化解合力；根本目的在于更好地化解社会矛盾，维护社会稳定和谐。就人民法院来讲，应该要树立能动司法理念，正确认识司法权启动的被动性与运行的主动性之间的关系，发挥人民法院在诉讼活动中的主导作用，以审判工作调节社会关系，规制社会秩序。我们在工作中把司法权定位到服务上，为大局服务，为人民司法，为当事人排忧解难，满足群众合理诉求，积极回应社会关切，促进社会和谐。具体来说，一是高度重视社会矛盾化解工作，提出全员化解、全程化解、多元化解的工作理念。既着重加强审判管理，提高审判执行工作质效，又积极服务支持有关部门化解矛盾。我院深刻认识到，当前社会矛盾错综复杂，不同的利益层次有着不同的利益需求，人民法院的司法资源有限，案多人少的矛盾将会长期存在。而且从客观上看，司法的功能也是有限的，单靠人民法院的力量，不可能解决所有的社会矛盾。我院紧紧依靠党委领导，构建社会矛盾大化解、大调解工作格局。积极延伸审判职能，为党委政府当好参谋，使各种社会群体的利益需求尽可能得到满足，从而减少社会隐患。二是围绕化解社会矛盾这一基点改进工作，在执法观念、制度措施、管理考核上突出社会矛盾化解这一价值追求，在队伍建设上突出提高解决实际问题，化解社会矛盾能力这一重点，在坚持以化解矛盾为主线，围绕化解社会矛盾开展工作。
2、履行司法职责，积极实践社会矛盾化解
诉讼是调节社会关系的重要手段，审判是社会管理的重要方面。一方面，法院当然要创新履职方式，提高矛盾化解水平；另一方面，更重要，更基础的工作则是要全面履行好审判职责。要通过公正、高效、为民的审判和执行工作，规制社会活动，引领社会风尚，并为社会管理政策与法律的制定完善提供支持，担当好社会司法的管理责任。我们着力做好了两个方面的工作：一是倾力打造民生法院。深入开展“人民法官为人民”的主题实践活动。坚持打造“文明立案窗口”，通过设立值班法官、发放诉讼指导资料、建立立案监督卡，上门立案等方式，不断丰富便民诉讼举措。建立涉诉信访案件长效管理机制，树立全员信访意识。进一步完善由立案庭牵头，各方配合参与的“党委领导，法院理诉，政府解难，多元化解，案结事了，违法惩处”信访机制和党委领导下的信访终结机制。坚持院领导定期接待当事人制度。对重大疑难信访案件逐案进行研究，建立工作台账，逐案明确包案领导、承办人员、工作方案、办结时限。严格落实诉讼费缓减免政策和司法救助政策，仅今年来依法对经济确有困难的当事人缓、减、免诉讼费76517.5元，发放司法救助金47万余元，有效缓解了当事人与社会的对立情绪。积极开展法律进社区活动，指派80余名法官到社区和联点单位担任法制宣传指导员，向社区群众公布联系方式，积极配合街道社区干部参与社区依法治理，既加强了社区治理力量，形成了方便群众诉讼的工作网络和多方互动的纠纷调处机制，又使广大法官最直接的了解了群众的需求和愿望，增强了司法为民的主动性和化解矛盾的针对性。二是不断优化审判管理。（1）强化审判质量监控系统。该院将审判质量管理的重心前移、全程履盖，实现从结果审查到行为监控、从事后救济到事前预防与事中控制、从被动监督到主动服务的转变，形成了完整有效的质量监控系统。制定了《案件质量评查规则》，对于评查中发现的情况和问题，每月进行分析、讲评、通报，要求及时整改。所有案件在审结后归档前都要送审判监督庭评查，档案室凭评查结论通过表收卷归档，案卷归档后案件才视为结案从立案审查开始；建立全院案件管理信息化系统，对审判程序进行动态跟踪管理，及时提醒承办法官处理。对超审限案件进行通报，对无剔除事由而超过一年以上未结的案件，由审监庭进行责任倒查，将调查情况报院长办公会研究追究相应责任，经审监庭催办后仍不能在规定的时间内审结的，由党组对承办人进行诫免谈话；建立了廉政监督卡、“五个严禁”监督卡的发放制度，规定案件在送达传票时，必须同步送达廉政监督卡和“五个严禁”监督卡，结案后，由纪检监察部门回收。同时还实行纪检监察提前介入审执环节的廉政审查制度，在办理取保候审、提前解除拘留措施、解除财产保全、发放案款时，在部门负责人、主管院长审查后，纪检监察室还要进行廉政审查，并询问当事人相关案件情况；（2）完善审判质量评价系统。我们对审判质量目标实行量化管理，逐级分解到庭室与个人，并通过评价程序，考核业绩，确定责任。制订了《案件瑕疵等级标准》，对被二审和再审发回、改判的案件，以及报结中发现的程序、文书存在质量问题的案件，实行三级评查制度，首先要求承办人写出自查意见，审监庭详细阅卷后提出初步审查意见，报案件质量考评小组讨论，确定质量责任，对被考评小组确定为二级以上瑕疵的案件及案件承办人对考评小组确定的瑕疵等级有异议的案件，报法官考评委员会复核。评查后形成详细的评查报告，通报全院。我们还建立了三级判后答疑制度。对于申诉案件，先由原承办人和信访法官一起接待当事人，判后释疑；如当事人仍不满意，依次由原审判庭庭长、主管院长接待，做好服判息诉工作；建立案件回访制度。我们每年选择部分案件，对当事人和代理人、人民陪审员进行回访，要求回访对象对法院的办案作风、办案效率、司法廉洁情况的满意度进行客观评价，了解案件处理的社会效果与法律效果，并将回访结果纳入到审判质量的评价体系。
3、拓展司法职能，全力推动社会矛盾化解
拓展审判职能是能动司法具体实践的重要方面，是人民法院在审理、裁判案件之外，以其他方式主动为社会提供司法服务的活动，具有启动的非被动性、依据的非法定性和效力的非强制性等特点。立足司法职能优势，为党委、政府及有关部门创新社会管理服务，也是人民法院义不容辞的任务。当前，人民法院要通过审理案件及时发现经济社会领域可能影响发展稳定的苗头性、倾向性问题，主动提出司法建议，促进新型社会管理秩序的形成。要正确行使司法审查权，及时提供司法咨询与服务，监督支持行政机关创新社会管理。要积极参与党委政府重大决策的社会矛盾风险评估工作，为党委政府领导决策提供法律风险咨询，对区域有重大社会影响或者重要参考价值的，要及时向党委汇报。要积极开展案件回访、社区矫正等活动，配合做好缓管免、刑释解教等特殊人群帮教管理工作。我院以能动司法推进社会矛盾化解，积极构建党委领导下的以人民调解为基础，诉讼调解为主导，行政调解为补充的“大调解”工作机制，积极配合党委政府整合社会资源，引入基层自治组织、企业和公民个人的力量参与民事纠纷调解。我院在2007年即争取区委在法院设立“社会矛盾调处中心”，负责对全区“三调联动”工作协调。司法局与法院联合设立了专门的人民调解工作室，法院内部确立了立案庭为法院与非诉调解的专门接口部门，并由立案庭作为日常工作交流、协助和指导机构，指定专门人员负责相关工作，变分散对接为集中对接、变临时对接为常态对接，诉调对接有了组织保障。同时，加强制度建设，建立规范化的诉调对接程序，将非诉调解融入到审判流程管理之中，使得法院与人民调解的交流机制规范化、效率化、专门化。即建立：（1）导诉分流机制，立案前台设立专门的人民调解接待窗口，专人值班接待并可参与部分案件的立案材料预检；立案窗口张贴调解宣传材料，备置宣传手册随时取阅；明确推介人民调解的案件标准，建立值班法官与立案法官的导诉制度，对于符合标准的案件向当事人推介人民调解，积极引导当事人选择非诉讼纠纷解决方式；（2）资源交流机制，法院根据区“社会矛盾调处中心”邀请参加或主持诉前或诉讼外纠纷的调解工作，并提供人员、信息、知识、装备等相关支持；推行委托调解与邀请调解制度，根据案情需要，在立案听证、诉前调解、庭前调解、庭后调解、信访答疑等环节，邀请或委托中心联系相关政府部门参与诉讼调解，使得大量群体性纠纷在诉前得以化解；（3）支持激励机制：进一步畅通诉调快速通道，对人民调解需要进行司法确认的，立案前台进行快速立案，速裁组专职负责审查并迅速确认，即时结案。同时此类案件在诉讼费用上给予减免优惠，鼓励当事人选择人民调解；（4）信息共享机制，区“社会矛盾调处中心”及人民调解工作室也可在授权范围内使用法院信息系统或存档案卷内的案件信息；利用座谈会、信息报送等方法，加强双方工作沟通，提早了解可能进入诉讼的纠纷情况；对于一些典型意义纠纷，有意识地在诉前或诉中邀请或委托相关职能部门进行调解，并加强宣传，提高影响力与公信力；组织“社会矛盾调处中心”工作人员和人民调解员参加案件陪审或业务学习，提高相关人员的法律素质和对法律实务的处理能力；（5）矛盾风险预警机制。通过对可能影响社会稳定的案件定期进行排查，及时掌握矛盾有可能激化的案件，主动向当地党委、人大报告。加大对重点敏感纠纷的把握力度，建立风险预警机制，每季度出一期分析动态，定期通报各乡镇街道诉讼案件的数据及类型，对矛盾纠纷情况作出分析和研判，使党委政府对影响区域经济发展和社会稳定的矛盾纠纷能及时了解，提前介入。